Tasa turística: el panorama en la Unión Europea

Se paga en diecinueve Estados Miembros y en cinco de las nueve regiones ultraperiféricas

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LA LLAMADA tasa turística está en la agenda de Canarias, la primera economía local de la Unión Europea por el número de noches pasadas en alojamientos turísticos. Fueron 100 millones en 2018, trece millones de noches más que en París, el segundo destino europeo por esta métrica (Eurostat). El nuevo Gobierno regional, formado en julio de 2019 por una coalición de partidos nacionalistas y de centro-izquierda, ha previsto que, durante su mandato, establecerá un impuesto sobre las estancias turísticas, similar a los que ya se aplican en Baleares y Cataluña. La recaudación se invertirá en mejorar las infraestructuras y los servicios públicos ligados a la industria turística, y en la conservación del patrimonio natural y cultural –ha prometido el presidente de la región, Ángel Víctor Torres (PSOE-Social Demócratas Europeos). El panorama en la Unión Europea muestra una tendencia, desde hace veinte años, a aplicar un impuesto sobre las estancias turísticas: 19 de los 28 Estados Miembros lo regulan en la actualidad, y entre las regiones europeas, se aplica en cinco de las nueve regiones ultraperiféricas.

Tasa turística en las regiones ultraperiféricas de la Unión Europea – EUROPA RUP

En 2017, la Comisión Europea contrató a Price Waterhouse Coopers en Londres para que estudiase el impacto de los impuestos en la competitividad de la industria turística europea. El turismo representa el 10% del PIB del bloque. La llegada de turistas a los Estados Miembros crecerá a un ritmo del 2% anual hasta 2030, y la Comisión espera que, en ese año, lleguen 557 millones de turistas europeos y no europeos a los países de la UE.

El informe de PWC para la Comisión incluye un esquema de la implantación y el rango de tarifas del occupancy tax o Impuesto sobre Estancias Turísticas, al que se suele denominar en España “tasa turística” sin serlo, ya que las tasas se pagan por la prestación de servicios de las Administraciones Públicas. En un capítulo dedicado a la fiscalidad del turismo de su informe bienal sobre Tendencias del Turismo en el mundo, en su edición de 2014, la OCDE incluye el occupancy tax entre los impuestos indirectos específicos del sector turístico (página 76), siguiendo a Durbarry y Sinclair (2001).

Occupancy Tax in the EU – PWC 2017 Report Table plus Greek Tourism Minister Data – EUROPA RUP

Se trata de un impuesto que paga el cliente de un alojamiento turístico, bien como una cantidad fija por cada noche que pasa hospedado, bien como un porcentaje del precio total de su estancia. En su informe para la Comisión, PWC describe que, en los Estados Miembros de la UE que lo han establecido, “típicamente, se aplica por persona y noche, con una discrecionalidad municipal significativa sobre la tarifa. Normalmente, varía, dependiendo de la categoría del alojamiento, localización y autoridad local. Los menores de 18 años, normalmente, disfrutan de tarifas reducidas o están exentos”.

La tasa turística en las regiones ultraperiféricas

Durante la recolección de datos para este artículo, hemos observado que en Guadalupe, La Reunión, Martinica y Guayana, las comunas locales y los Consejos Departamentales tienen cierto margen de discrecionalidad para fijar las tarifas de la “taxe de séjour”, pero una disposición de la República que es común para todos los territorios establece que los menores de 18, los empleados con un contrato eventual obligados a residir durante un tiempo en un alojamiento turístico, y los que se alojen por una situación de emergencia o una reubicación temporal de su residencia están exentos de pagar el impuesto.

Occupancy Tax in the EU Outermost Regions – EUROPA RUP

La OCDE identifica, entre las tendencias de la fiscalidad de la industria turística en los últimos 15-20 años, un “incremento general de los impuestos relacionados con el turismo”. Aprecia, en particular, una tendencia a establecer impuestos relacionados con la aviación, como por ejemplo, el Impuesto de Despegue, o con un foco medioambiental, como las llamadas eco-tasas. Entre los impuestos específicos sobre alojamientos, la OCDE registra como una tendencia la administración local de esta figura. Observa además que “en general, ha habido escasa monitorización, evaluación y análisis del impacto de los impuestos relacionados con el turismo y de los incentivos, para asegurarse de que sus objetivos declarados se están alcanzando sin afectar adversamente a la competitividad del turismo” (para todas estas notas, página 73 del Informe de la OCDE).

Los expertos consultados por la Comisión Europea recomiendan anunciar lo antes posible la intención de introducir el impuesto y que se logre la participación de la industria en su diseño

En su análisis para la Comisión, PWC revisa la literatura académica sobre el impacto de los impuestos en la competitividad turística. La evidencia “sugiere, en general, un alto grado de transferencia y una alta elasticidad de la demanda, particularmente para destinos con sustitutos cercanos” (página 11). La elasticidad-precio es la capacidad de respuesta del mercado a un aumento del precio de un bien o servicio como consecuencia de la aplicación de un impuesto o el incremento de su tarifa. Cuanto más elástica es la demanda (mayor capacidad de respuesta, optando por otro destino, por ejemplo), mayor es el impacto adverso de un aumento del precio en la competitividad de una industria y, por el contrario, más le favorece una reducción. La investigación académica citada por PWC concluye que el turismo de sol y playa es el más sensible al precio, frente al turismo de negocios, el menos elástico, y el turismo no costero, con una elasticidad media. El concepto de transferencia se refiere al porcentaje de un impuesto que el proveedor “transfiere” o imputa al cliente. “La magnitud del impacto económico” de un cambio en la fiscalidad del turismo “depende de la elasticidad de la demanda (…) y la tasa de transferencia”, apunta PWC en su estudio para la Comisión Europea. Una de sus conclusiones es que “el precio y la calidad se han convertido en fuerzas cada vez más importantes de la competición” en la industria turística.

Estimación de la elasticidad-precio de la demanda turística – Peng y Semeral citados por PWC 2017 – EUROPA RUP

Tasa turística: el caso de Baleares

España es la economía más competitiva del mundo para la industria turística, seguida de Francia y Alemania, según el Índice de Competitividad Turística del Foro de Davos. La contribución directa e indirecta del sector al PIB fue de 159.000 millones de euros y de 2,6 millones de empleos en 2016, según datos del Consejo Mundial del Turismo citados por PWC. Esta fortaleza en la competición global puede sugerir que hay cierto margen para una aplicación del Impuesto sobre Estancias Turísticas, como prevén las autoridades de Canarias, la Comunidad Valenciana y otros destinos turísticos en España. PWC pone a Baleares como ejemplo de buena práctica. En 2016, su Parlamento regional aprobó la Ley del Impuesto sobre Estancias Turísticas, un occupancy tax canónico que fue diseñado en el diálogo con las partes interesadas de la industria. El estudio hecho para la Comisión Europea le dedica un capítulo entre los casos de éxito de la implantación de este impuesto en la Unión Europea. Para los consultores de la Comisión, fue modélico el proceso de regulación, por la implicación del sector y por los mecanismos de transparencia y co-decisión de actores públicos y privados en las inversiones que se ejecutan con la recaudación del impuesto.

Índice de Competitividad Turística del Foro Económico Mundial en 2017 – EUROPA RUP
Source: World Economic Forum, 2017.

La enseñanza del caso de Baleares –resumen los expertos– es que “el modo en que se introduce y se administra un impuesto turístico tiene importantes implicaciones en cómo el sector responde a su introducción” (página 12).

Si hay que establecer un impuesto para invertir la recaudación en las infraestructuras y los servicios públicos ligados a la industria turística, y para conservar el patrimonio natural y cultural, los autores del estudio para la Comisión recomiendan seguir dos principios: notificación temprana de la intención de regular, y un “proceso de engagement” (participación) de la industria.

“Aunque desde un punto de vista económico pueda ser sub-óptimo, desde un punto de vista de las políticas públicas” puede tener sentido aplicar la llamada tasa turística y conseguir que sea “mejor recibida y aceptada por la industria, si la recaudación se destina a apoyar el sector turístico y se hace de forma transparente y con la implicación del sector”, señalan los analistas, que, en todo caso, enfatizan la necesidad de que los reguladores «no hagan sus estrategias de impuestos aislándose” de la industria (página 13).

Otra de sus recomendaciones es la “visibilidad del impuesto”. Su regulación debería asegurar que el gravamen se refleja en el precio final que el cliente obtiene durante la búsqueda de ofertas para sus vacaciones. El objetivo de esta cláusula es evitar que el turista reciba al llegar a la recepción del alojamiento cargos con los que no contaba y para los que, en algunos casos, tampoco habrá preparado fondos. El impacto de estas situaciones en la reputación de un proveedor y de un destino turístico puede ser muy negativo, según advierte el estudio de impacto de los impuestos en la competitividad turística.

Hay una recomendación más, dirigida a los reguladores de la tasa turística. Los expertos consultados por la Comisión creen que lo óptimo es no introducir nuevos impuestos e, incluso, bajar los que ya se aplican al turismo. “Nuestro análisis” –anotan– “es que hay caso para que en los países que compiten duramente por el turismo se apliquen impuestos reducidos al sector”. Aun así, los autores del estudio también admiten que puede estar justificado, por la misma lógica de la competitividad, el establecimiento un impuesto sobre estancias turísticas para invertir lo recaudado en mejorar la calidad del destino. Recomiendan –eso sí– que su diseño siga escrupulosamente el principio de equidad. Por su propia naturaleza, la llamada tasa turística favorece a unos turistas con respecto a otros. Un grupo de amigos o una familia verá recargado el coste de sus vacaciones más que un viajero por negocios y un turista que viajen solos.

“Los gobiernos que están pensando en introducir o rediseñar un impuesto sobre estancias turísticas deben considerar explícitamente las implicaciones de equidad en su diseño. Aunque la tarifa del impuesto pueda parecer baja, cuando se aplica por noche y por persona, puede añadir un coste considerable a turistas de ocio que viajan en grupo, por ejemplo, los miembros de una familia” (página 163).

Hay opciones alternativas a una aplicación “por persona y noche”, como la de aplicar el impuesto a la habitación, como ocurre en Rumanía. Otros Estados Miembros –Francia y sus regiones ultraperiféricas, entre ellos– ofrecen descuentos y exenciones para los niños, según ejemplifican los autores del estudio publicado por la Comisión Europea.

Fuentes consultadas para este artículo

Referencias citadas

  • Durbarry, R. y Sinclair, M.T. (2001), Tourism taxation in the UK, Discussion Paper No. 2000/0. Christel DeHaan, Tourism and Travel Research Institute. Nottingham: University of Nottingham.
  • Peng et al. (2015) “A meta-analysis of international tourism demand elasticities”, en Journal of Travel Research, 2015, Vol 54(5), páginas 611-633.
  • Semeral E. (1994), “Economic models”, en Witt S., Mountinho L, editores, Tourism Marketing and Management Handbook, segunda edición, Prentice Hall, Nueva York, páginas 497-503.

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